新一轮财税体制改革需关注碳税政策

2023-12-27

日前召开的全国财政工作会议提出,落实完善相关财税政策,稳妥推进碳达峰碳中和。落实和完善环境税收政策、政府绿色采购等制度机制。笔者认为,在新一轮财税体制改革中,建立健全碳税政策至关重要。具体而言,有以下几方面值得重点关注。

首先,碳税的定位应该是“寓减于征”,调节为主收入为辅。寓禁于征指对某些于社会发展不利的行为,课以重税,以达到禁止其继续发生的政策目的。寓禁于征是以经济手段达到一定社会政策目的的一种方式,在税收上课以高出一般的税,也可以达到寓禁于征的目的。基于我国的发展阶段、国情和能源禀赋,碳税应该定位为“寓减于征”而不是“寓禁于征”,碳税的调节功能要强于收入功能。征收对象应为在生产、经营和消费的过程中,因使用煤炭、石油和天然气等化石燃料而排放的二氧化碳气体。

其次,碳税应该“归并整合”,而不是另起炉灶。明确碳税与燃油税、资源税、能源税等几个税种的界限。坚持税收中性原则,将碳税与现有环境税税种进行整合。广义的环境税中包括资源税和能源税。碳税和资源税、能源税的征收边界可能会因难以厘清而产生重合,如何进行立法设计成为一大考验。资源税是对自然资源的开发行为(生产环节)征收的税,在资源开发利用的过程中,不可避免地释放出二氧化碳。能源税是指一切与能源相关的税收。而某些能源,例如煤炭、天然气等化石燃料中存在一定的碳含量,从目前已有碳税的国家立法看来,有把碳税作为能源税进行征收的范例。

一种方式是以碳税取代燃油税,在2009年1月施行的《消费税暂行条例》规定的成品油消费税即燃油税。燃油税最初是为了代替养路费而在燃油零售环节征收的专项税收,目的是减少化石燃料造成的大气污染。燃油税和碳税在目的上有一定的重合。但燃油税只在消费阶段征收,并且仅适用于交通运输领域。而碳税可运用于能源开采和终端消费阶段,以碳税取代燃油税,可以在交通运输及能源开采领域发挥节碳减排作用,实现税收中性。 

在此过程中要注重协调统一碳税与资源税的征收环节。资源税是在生产环节征收,而碳税征税包括生产环节和消费环节。随着碳排放的跟踪监测技术逐渐成熟,为兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求,可以依据含碳产品种类区分征收环节:对于原油、煤炭等一次性能源产品,选择在能源开采和生产环节(上游)进行征收;对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品,考虑在批发或零售环节进行征收。为避免重复征收,在含碳资源产品中已经征收过资源税的,再征收碳税时可以采取适当的税收减免、税收优惠、税收返还措施。

至于碳税的计税,笔者则建议应采取两步走战略。目前征收碳税的国家中,只有少数国家直接对企业生产过程中二氧化碳的排放量进行征税,又称“过程税”。因为直接对二氧化碳的排放量征税,在技术上不易操作,需要系统而准确的信息,以及专业化的征管手段。在碳交易市场已经覆盖大型企业的情况下,碳税的征税对象主要是中小企业,出于可操作性的考虑,碳税应尽量采用较简易的计税方式,我国应对煤炭、天然气、成品油等化石燃料中的含碳量作为计税依据。

同时,碳税还应考虑实行差别税率。应针对具有不同二氧化碳含量的燃料如煤炭、石油、天然气等,设置不同的税率。例如,对含碳量较高的产品课以较高的税率,对含碳量较低的产品则课以较低的税率,鼓励选择绿色低碳产品。此外,应针对不同行业实行差别税率。对于受碳税影响小、适应能力较强的行业,设置相对较高的税率;对于能源密集型工业等适应能力较弱的行业,设置较低的税率,使得经济发展与节能减排共进。

最后,碳税还要与碳排放交易制度协调配合。绿色碳税与碳排放权交易在节能减排和保护环境上目标一致,互为补充,能够在相互协调配合中达到“1+1>2”的效果。一方面在于调控范围互补。合理确定绿色碳税与碳交易各自的适用领域,可以发挥政府干预和市场调节的配合优势,达成两者在调控范围上的互补协同,排放源较集中的大型企业可纳入碳排放权交易体系,而中小企业则适用碳税制度,形成涵盖碳排放企业的全方位限控体系,共同为碳减排助力。另一方面则是价格互补。免费分配为主的配额分配方式,造成碳排放权的稀缺性难以保障,碳价的变化难以预期。企业在对自身的配额余缺及价格、节能减排技术改造成本进行预判时,容易发生信息滞后、决策盲目等后果。在引入碳税情况下,以碳税价格的稳定性来支撑碳交易价格,可以有效避免碳交易价格过低而引发市场失灵。


来源: 21世纪经济报道  作者: 本站 浏览次数: 826

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